随着新时代公共治理方式的转变，政府通过政策优惠等方式吸引投资人加入当地经济开发建设、促进公共事业与基础设施的完善与发展已成常态，此类招商引资项目通常由政府为主导开展进行，但因相关立法的缺失，投资人往往容易处于劣势与被动地位。实践中，关于招商引资协议的性质及救济途径一直存在争议，人民法院在审理此类因招商引资协议引发的纠纷时需要对协议的性质进行界定，对此存在两种界定结论，一种为民事合同，一种为行政协议，与此相对应的是民事诉讼与行政诉讼两种不同的救济途径与审判规则，将直接影响投资人权益的实现。随着最新《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的颁布，与行政协议相关的事项被集中且明确地规定在一部司法解释之中，该司法解释于2020年1月1日起施行，为实践中招商引资协议性质及救济途径的判定确立了一定的法定标准。
一、对招商引资协议性质认定的影响
政府招商引资协议往往因协议内容的混杂性、政府在协议中角色及定位的不确定性而使得此类协议的性质存在争议。政府招商引资协议能否被纳入行政协议范畴，过去未有定论，然而此次《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》首次以概念定义及类型列举相结合的形式予以明确。其第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”；第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议”；在第四条规定：“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告”。
据此，我们可通过政府与社会资本合作类型的行政协议的判定标准来确定政府招商引资协议的性质及救济途径，具体标准根据解释的规定可归纳如下：第一，协议的一方签订主体是行政机关或行政机关委托的组织；第二、该行政机关或其委托组织行使的是行政职权；第三、协议目的是为了实现行政管理或公共服务目标；第四、协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。相较于以往的法律及司法解释，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》首次明确将政府与社会资本合作协议列举在属于行政诉讼受案范围的行政协议类型之中，为因招商引资协议发生纠纷的投资人寻求行政诉讼救济途径提供了相对明确的指引。
二、对招商引资协议纠纷应适用救济途径的影响
除以上为招商引资协议纠纷适用行政诉讼救济途径提供明确指引外，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》还为不同时间阶段订立的行政协议所适用救济途径进行了区分，其在第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。显然，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已对其溯及力进行了明确的时间段划分，对于2015年5月1日前订立的招商引资协议所产生的纠纷而言，应当适用当时的法律、行政法规及司法解释，但事实上，该日期前，也即新《行政诉讼法》施行前，法律法规对行政协议所产生的纠纷究竟应适用民事诉讼方式解决还是行政诉讼方式解决并无明确规定，最高人民法院相关判例对此也持两种不同的观点。
观点一：“当时的法律法规并未对此类协议应由民事诉讼处理还是由行政诉讼处理进行规定，但人民法院的通常作法是一般不将此类协议引发的纠纷纳入行政诉讼的受案范围”【摘自并详见（2016）最高法行申1785号行政裁定书】。
观点二：“对形成于2015年5月1日之前的行政协议，如果协议双方未明确约定争议解决适用仲裁或者民事诉讼途径的，作为一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院应当立案受理”【摘自并详见（2017）最高法行再99号行政裁定书】。
笔者观点：行政协议同样是行政主体为了实现行政管理或公共服务目标而采取的行政活动手段，其所形成的关系是行政法上的权利义务关系，早在2004年发布的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》就已将行政合同明确列举在行政行为的种类之中。但因行政主体采取合同的形式进行行政管理活动，行政协议不可避免地带有民事合同特征。而我国行政诉讼相较于民事诉讼而言，起步晚且发展相对缓慢，直至2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》才将行政协议以列举的形式规定在行政诉讼受案范围的案件类型之中。因此，2015年5月1日前的法律、行政法规及司法解释均未明确规定行政协议引发的纠纷应适用何种诉讼途径予以解决或不能适用何种诉讼途径予以解决，但无论是1990年施行的《行政诉讼法》或其相关司法解释也并未将行政协议引发的纠纷明确排除在行政诉讼受案范围之外。笔者认为，诉讼途径的区分系人民法院的内部分工，在当时的法律、法规未有明确规定的情况下，人民法院应当尊重当事人的选择。订立于2015年5月1日前的政府招商引资协议属于行政协议的，对于该协议引发的纠纷，如协议中未明确约定争议解决方式，则当事人既可提起民事诉讼，也可提起行政诉讼，人民法院应当依法予以受理。
(作者：谢卓玲)
